28.05.2019

Schädliche Investitionsschutzabkommen: Staaten machen sich erpressbar

28.05.2019 | von Stephan Suhner

Insbesondere in den 1990er Jahren haben viele Staaten Lateinamerikas bilaterale Investitionsschutzabkommen abgeschlossen, in der Meinung, dass sie damit für ausländische Direktinvestitionen attraktiver würden. Diese Abkommen haben aber weder mehr Investitionen angezogen noch zu einer stärkeren Entwicklung beigetragen, sondern vielmehr für die Staaten sehr negative Konsequenzen gezeigt. Die Investor-Staat-Klagen haben in den letzten zwanzig Jahren stark zugenommen: 1995 waren sechs Klagen bekannt, bis heute sind 942 Klagen weltweit öffentlich bekannt. 267 oder 28,3 Prozent der weltweit angestrengten Klagen betreffen Lateinamerika und die Karibik. 22 der 42 Staaten Lateinamerikas und der Karibik wurden vor einem internationalen Schiedsgericht beklagt. Argentinien (60), Venezuela (49), Mexiko (31), Ecuador (25), Bolivien (17) und Peru (15) sind die Länder mit den meisten Klagen. 73,8 Prozent aller Klagen der Region fallen auf diese sechs Länder. Die erste Klage der Region Lateinamerika und Karibik wurde 1996 gegen Venezuela eingereicht. Mit der Wirtschaftskrise 2001 in Argentinien stiegen die Klagen massiv an. Von den 25 im Jahr 2003 eingereichten Klagen wurden 20 gegen Argentinien angestrengt. Das Jahr 2018 war mit 22 eigereichten Klagen das Jahr mit der zweitgrössten Anzahl an Fällen. Die grossen Verlierer dieser Schiedsverfahren sind die Staaten: von den 267 bekannten Fällen gibt es in 170 Fällen einen Abschluss. Der Abschluss fiel in 70 Prozent der Fälle zu Gunsten der Investoren aus: in 28 Prozent der Fälle kam es zu einer aussergerichtlichen Einigung zu Gunsten des Investors und in 42 Prozent gewann der Investor das Schiedsverfahren. Nur in 30 Prozent war der Schiedsspruch zu Gunsten des Staates. Selbst wenn der Staat das Schiedsverfahren gewinnt und er nicht bezahlen muss, verliert er, weil die Kosten der juristischen Verteidigung ebenfalls in die Millionen gehen. So hat beispielsweise Ecuador bis 2013 155 Millionen USD für Anwälte und Kosten der Schiedsverfahren ausgegeben. Von 45 abgeschlossenen Klagen gegen Argentinien gingen 40 zu Gunsten des Investors aus (89 Prozent), nur fünf zu Gunsten des Staates. Im Falle von Venezuela ist das Verhältnis zwanzig zu Gunsten des Investors (69 Prozent) gegenüber neun zu Gunsten des Staates.       

Die Gesamtsumme die Investoren in allen Klagen seit 1996 forderten, beträgt 179,4 Milliarden USD. In Bezug auf die abgeschlossenen Verfahren wurden die Staaten gezwungen, effektiv 21,8 Milliarden USD zu bezahlen. Damit hätten mehr als zehnmal die Schäden des schweren Erdbebens in Mexiko von 2017 beglichen werden können. Diese effektiv auf die Staaten übertragene Strafsumme ist gleich hoch wie die Gesamtsumme aller ausländischer Direktinvestitionen im Jahr 2015 in Argentinien, Bolivien, Ecuador, Paraguay, Peru und Uruguay zusammen. Die grösste nach einem Schiedsverfahren bezahlte Strafsumme betraf Argentinien, das dem US-amerikanischen Ölkonzern Repsol 5 Milliarden USD bezahlte. Die Investoren, die am häufigsten gegen lateinamerikanische und karibische Staaten klagten, stammen vor allem aus den USA mit 89 Fällen (33 Prozent aller Klagen), gefolgt von Europa (z.B. Spanien 45 Fälle, Holland 26, insgesamt 49 Prozent aller Klagen) und Kanada (23 Fälle). Insgesamt stammen 87 Prozent aller Klagen aus Nordamerika und Europa. Die Wirtschaftssektoren mit den meisten Klagen waren: Bergbau und Erdöl (64 Fälle), Elektrizität und Gas (40 Fälle), Manufaktur/Industrie (32 Fälle), Finanzen und Versicherungen (23 Fälle), Kommunikation (19 Fälle), Wasserversorgung (18 Fälle), Bauindustrie (18 Fälle).[1]

Schiedsgerichte verhindern den Schutz der Umwelt und von indigenen Gemeinschaften

Die Studie „Casino des Rohstoffabbaus: Bergbauunternehmen spielen mit den Leben und der Souveränität Lateinamerikas durch supranationale Schiedsverfahren“ von Miningwatch Canada, dem Institute for Policy Studies und dem Center for International Environmental Law[2] zeigt die Auswirkungen internationaler Schiedsgerichtbarkeit mit Schwerpunkt auf die Länder Lateinamerikas. Bergbauunternehmen haben Dutzende millionenschwerer Klagen bei internationalen Schiedsgerichten auf Schadenersatz wegen Gerichtsentscheiden oder Regierungsmassnahmen eingereicht, weil dies den Wert ihrer Investitionen reduziert habe. In den meisten Fällen haben Gemeinschaften sich aktiv gegen die Bergbauprojekte gewehrt und ihr Territorium, ihre Umwelt und ihre Gesundheit verteidigt. Für diese Gemeinschaften bedeuten diese Klagen meist eine weitere Einschränkung ihrer Selbstbestimmung, während es für transnationale Bergbaukonzerne nur eine andere Form der Bereicherung darstellt. 

Die Studie untersucht 38 Klagen von Bergbaufirmen gegen lateinamerikanische Regierungen. Die Hälfte der Unternehmen, die klagen, besitzen keinerlei aktive Minen und trotzdem war es ihnen möglich, millionenschwere Klagen anzustrengen. So sieht sich beispielsweise Kolumbien angedrohten und eingereichten Klagen mit einem Streitwert von 18 Milliarden USD gegenüber, meist wegen dem Schutz von indigenen Territorien oder des fragilen Ökosystems der Páramos. Mexiko und Uruguay sehen sich Klagen von je 3 Milliarden USD gegenüber weil sie sensible Ökosysteme vor dem Zugriff der Bergbauindustrie schützen, und auch Ecuador und Guatemala wurden Klagen von Hunderten Millionen USD angedroht wegen Gold- und Silberprojekten, die von Gemeinschaften teilweise seit vielen Jahren bekämpft werden. 

Diese supranationalen Schiedsgerichte sind für Multis dank Klauseln zu Investor-Staats-Schiedsverfahren in Freihandels- und Investitionsschutzabkommen zugänglich und ermöglichen es ihnen, die nationalstaatlichen Gerichte zu umgehen und souveräne Staaten vor privaten Schiedsgerichten für hunderte von Millionen zu verklagen. Das International Center for Settlement of Investments Disputes ICSID der Weltbank ist das bekannteste Schiedsgericht. Bei diesen „Gerichten“ handelt es sich um Panels aus je drei hochbezahlten Handels- und Unternehmensanwälten, die nichts mit rechtsstaatlichen Gerichten zu tun haben.

Öl- und Minenunternehmen nutzen diese Schiedsgerichte am intensivsten und stehen für rund 24 Prozent der Fälle, und geographisch ist Lateinamerika am stärksten betroffen mit 29 Prozent der bekannten Klagen. Obwohl diese Schiedsgerichte von Unternehmen aus allen Ländern genutzt werden, sind die meisten Fälle in der Studie von kanadischen Unternehmen eingereicht worden, was auch die Dominanz kanadischer Bergbauunternehmen in Lateinamerika unterstreicht.

Bezüglich der Hintergründe der Klagen gegen lateinamerikanische Staaten ist folgendes festzuhalten: 13 Fälle oder rund ein Drittel dreht sich um indigene Rechte und Fragen der Konsultation und Zustimmung der Gemeinden. Neun dieser Klagen stammen von Unternehmen die keine aktiven Minen besitzen. Zwanzig oder mehr als die Hälfte der Fälle haben Massnahmen zum Umwelt- und Gesundheitsschutz als Klagegrund der Unternehmen, 15 dieser Klagen stammen von Unternehmen ohne operativ aktive Minen. 15 oder mehr als ein Drittel der Klagen haben Massnahmen zum Ressourcenmanagement wie Privatisierungen zum Anlass, fünf der Klagen stammen von Unternehmen ohne aktive Minen.

Die Studie untersuchte auch die Investitionsschutzmassnahmen, deren Verletzung jeweils geltend gemacht wurde. In 21 und damit in über der Hälfte der Fälle wurde indirekte Enteignung geltend gemacht. Diese Massnahme ist besonders unerhört, da sie auf entgangene zukünftige Gewinne abzielt, und nicht auf den Verlust an physischen Einrichtungen oder Investitionen. In 20 Fällen und damit auch in über der Hälfte wurde Missachtung der fairen und gleichwertigen Behandlung angeführt, ein sehr vages Konzept das Firmen beliebig beiziehen und damit argumentieren. In 13 Fällen oder rund einem Drittel wurde Verletzung der staatlichen Pflicht für umfassenden Schutz und Sicherheit geltend gemacht, das heisst dass der Staat alles in seiner Macht stehende tun muss um ausländische Investitionen vor Schaden durch staatliche oder nichtstaatliche Akteure zu schützen, selbst wenn diese Investitionen die Umwelt oder Menschen schädigen.

Die Studie zeigt die Bedrohung für Mensch und Umwelt und für die staatliche Souveränität auf, die diese Investitionsschiedsgerichte in sich haben. Von Bergbau betroffene Gemeinschaften und indigene Völker haben deshalb anerkannt, dass sie sich so früh wie möglich informieren müssen, sobald Konzessionen verteilt werden, und nicht erst wenn Investitionen wie Explorationen getätigt werden. Je besser sie organisiert sind, bevor ein Konzern gross Präsenz zeigt, desto einfacher ist es noch, die kollektiven Rechte, die Selbstbestimmung zu bewahren und das Territorium als frei von Bergbau zu erklären, sowie soziale Spaltung, Kriminalisierung und Gewalt zu verhindern.

Die Studie fordert, dass Investitionsschutzabkommen überprüft, abgeschafft oder abgeändert werden müssen, so dass die Rechte von Mensch und Umwelt wieder Vorrang haben. Konzepte wie indirekte Enteignung gehören abgeschafft, ebenso die privaten Schiedsverfahren hochbezahlter Wirtschaftsanwälte. So kann der politische Handlungsspielraum für Umweltschutz und nationale wirtschaftliche Prioritäten zurückgewonnen werden. Starke internationale Solidarität ist gegen diese Klagen nötig, und dieser (zivilgesellschaftliche) Druck kann manchmal dazu führen, dass der Konzern verliert. So geschah es beim Minenkonzern Pacific Rim gegen El Salvador, was es schlussendlich ermöglichte, dass El Salvador metallischen Bergbau generell verbieten konnte.

Kolumbien immer stärker betroffen

Seit 2016 sieht sich Kolumbien nach einem Urteil des Verfassungsgerichtes zum Schutz der Páramos einer Flut von Klagen gegenüber. Auch der Schutz der indigenen Territorien und Fragen der Zahlung von Abbaulizenzgebühren (Royalties) sind Gegenstand von Klagen. Eine einzige Klage hat einen Streitwert von 16,5 Milliarden USD, die restlichen zusammen 1,5 Milliarden USD. Die Abgrenzung der Páramos, wichtig für den Schutz des Trinkwassers von Millionen von Menschen, beeinträchtigte Hunderte von Bergbautiteln. Eco Oro, die frühere Greystar, war das erste Minenunternehmen das gegen Kolumbien eine Klage einreichte. Eco Oro hatte schon erfolglos versucht, für ein Tagebauprojekt eine Umweltlizenz zu erhalten und versuchte es dann mit einem Untergrundprojekt, das dann aber von der Abgrenzung der Páramos betroffen war. Eco Oro erhielt Investitionen der Weltbanktochter IFC für das Projekt. Eine Kampagne zeigte auf, dass die IFC dabei ihre eigenen Kriterien missachtete, worauf sie sich im Dezember 2016 zurückzog. Trotzdem reichte Eco Oro gegen den kolumbianischen Staat eine Klage mit Schadenersatzforderungen von 764 Millionen USD ein, wegen ungerechtfertigten Verzögerungen bei der Abgrenzung der Páramos. Eco Oro konnte nach dem Rückzug des IFC seine Klage erst durchziehen, nachdem ein Hedgefonds diese Klage mitfinanzierte, um an der erstrittenen Summe beteiligt zu werden. Später kamen zwei weitere Klagen gestützt auf das kolumbianisch-kanadische Freihandelsabkommen dazu, von Red Eagle Exploration und von Galway Gold, beide auch den Páramo von Santurbán betreffend.  

Im Februar 2016 starteten auch Cosigo Ressources (Kanada) und Tobie Mining and Energy Inc. (USA) eine Klage gestützt auf das kolumbianisch-kanadische Freihandelsabkommen wegen der Schaffung des Yaigojé Apaporis Nationalparks, wo die Unternehmen ihre Konzessionen zur Goldexploration hatten. Obwohl sie zum damaligen Zeitpunkt noch kaum in Exploration investiert hatten, verlangten sie enorme 16,5 Milliarden USD an Schadenersatz für entgangenen Gewinne aus zukünftiger Goldgewinnung. Gran Colombia Gold GCG drohte 2017 mit einer Klage über 700 Millionen USD gestützt auf das kolumbianisch-kanadische Freihandelsabkommen, weil ihre Minenoperation in Marmato (Caldas) wegen ausstehender Konsultation mit der lokalen Bevölkerung gestoppt war. GCG hatte schon lange heftigen Widerstand erlebt wegen den Folgen die das Projekt für kleine Goldschürfer und indigene und afrokolumbianische Gemeinschaften hätte. GCG beklagte sich auch, dass der kolumbianische Staat nicht genug unternehme, um ihre Konzessionen vor informellen Goldschürfern zu schützen. Im Juli 2018 machte sie ihre Drohung war und reichte die Klage ein. Der letzte Fall ist die Klage von Glencore Prodeco wegen den Royaltyzahlungen im Projekt von Calenturitas. Diese Klage stützt sich auf das bilaterale Investitionsschutzabkommen der Schweiz mit Kolumbien.      

Gewinnt Glencore die erste Klage gegen den kolumbianischen Staat?

Die im März 2016 von Glencore-Prodeco beim ICSID eingereichte Klage wegen der Höhe der Royalties, die die Mine Calenturitas bezahlen muss, dürfte bald entschieden werden. Der kolumbianische Rechnungsprüfungshof (Contraloria) hat deswegen ein Communiqué veröffentlicht, wo er auf die Gefahren derartiger Schiedsverfahren hinweist. Die Institutionen zur fiskalischen Kontrolle seien in ihrer verfassungsmässigen und gesetzlichen Funktion beeinträchtigt, da die Schutzmechanismen für ausländische Investitionen durch mögliche missbräuchliche Anwendung grosse Risiken für den Staat schaffen. Steuerpflichtige würden versuchen, sich hinter Investitionsschutzabkommen zu verstecken, um sich den Entscheidungen der Steuerkontrollbehörden zu entziehen, die rechtliche Ordnung Kolumbien zu hinterfragen und den kolumbianischen Staat international zu verklagen. In den nächsten Tagen werde das ICISD eine wichtige Entscheidung im Fall Glencore-Prodeco fällen. Der Schaden zulasten des Staates entstand, als ein Vertrag über Grossbergbau abgeändert wurde, womit die Royalty- und andere Zahlungen gesenkt wurden, Geld mit denen die Grundbedürfnisse verletzlicher Bevölkerungsgruppen in Kolumbien gedeckt werden sollen. Der Rechnungsprüfungshof attestiert diesem Thema grösste Wichtigkeit wegen den wirtschaftlichen und juristischen Folgen und den Folgen für die Souveränität des Staates und seiner Institutionen, deren gesetzliche und legale Funktionen nicht durch internationale Klagen unterwandert werden dürfen.[3]

Die Contraloria hatte mit Beschluss vom 21. August 2015 festgehalten, dass dem Staat ein Schaden von 60 Milliarden Pesos (ca. 20 Millionen Franken) entstanden ist, weil mit einer Vertragsanpassung (Otrosí) vom 28. Januar 2010 zwischen Prodeco und Ingeominas der Bergbauvertrag 044 von 1989 abgeändert wurde. Mit diesem Otrosí wurde die Höhe der Royalties angepasst, um so Investitionen von einer Milliarde USD in den Ausbau des Kohleabbaus zu ermöglichen. Der Rechnungsprüfungshof hat diese Abänderung des Bergbauvertrages nicht gutgeheissen, bestrafte das Minenunternehmen und verlangte die Neuverhandlung des Vertrages. Gemäss der Contraloría entgingen dem Staat Einnahmen von 60 Milliarden Pesos aus der Tagebaumine Calenturitas, so hoch ist auch die ausgesprochene Busse. Schlimmer als die höheren Royalties wog für Glencore-Prodeco die Tatsache, dass sie die geplanten Investitionen nicht tätigen konnte und so auch die Kohlenproduktion nicht erhöhen konnte. Die Klage beruht auf dem bilateralen Investitionsschutzabkommen zwischen der Schweiz und Kolumbien. Glencore verlangt von Kolumbien bis zu 2,4 Billionen Pesos (767 Millionen USD[4]), das Schiedsverfahren läuft vor dem ICISD der Weltbank.[5]

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[1] http://isds-americalatina.org/en-numeros/

[2] https://ips-dc.org/report-extraction-casino/

[3] https://ciarglobal.com/ante-proximo-laudo-de-glencore-en-colombia-se-advierte-del-riesgo-del-mal-uso-de-los-tlcs/

[4] https://investmentpolicyhubold.unctad.org/ISDS/Details/705

[5] Dinero, Ad portas de definirse la primera demanda internacional contra Colombia, 1. April 2019, in: https://www.dinero.com/economia/articulo/demanda-de-glencore-contra-colombia-a-punto-de-definirse/269071

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22.08.2019

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