05/02/16

UNGASS 2016: In kleinen Schritten weg von der Illusion der drogenfreien Welt

02.05.2016 | Von Stephan Suhner

Vom 19.-21. April 2016 fand in New York die UNO Sondersession zu Drogen, UNGASS 2016 statt. Ursprünglich erst für 2019 geplant, wurde die Session auf Druck von Staaten wie Kolumbien und Mexiko drei Jahre vorverlegt. Diese Länder, die besonders unter dem Drogenkrieg leiden, wollen eine Abkehr vom rigiden Prohibitionismus erreichen. Gerade die kolumbianische Regierung hat seit der letzten UNGASS 2008 einen bemerkenswerten Gesinnungswandel durchgemacht. UNGASS 2016 erfüllte die in sie gesetzten Hoffnungen aber nur teilweise: nur zögerlich fanden Schadensminderung, ein Fokus auf Gesundheitsaspekte oder die Verhältnismässigkeit der Strafen Eingang. Themen wie Entkriminalisierung des Konsums oder ein Verbot der Todesstrafe bei Drogendelikten waren chancenlos. Kritisiert werden von der Zivilgesellschaft auch die mangelnden Partizipationsmöglichkeiten und die abgewürgten Diskussionen. So wurde die Schlusserklärung am ersten Tag der Konferenz verabschiedet!

Ein Rückblick auf die Geschichte des Drogenkrieges
Die internationale Drogenpolitik beruht bis heute auf den Konventionen von 1961, 1971 und 1988, die alle einen prohibitionistischen Fokus haben und die Verwendung von Drogen nur zu medizinischen oder wissenschaftlichen Zwecken erlauben. Die UN Drogenkonferenz UNGASS 1998 verschärfte diesen Fokus und hielt fest, es gebe keinen Unterschied zwischen weichen und harten Drogen. Jeglicher Konsum ausser medizinischen Anwendungen, auch der gelegentliche Konsum in der Freizeit oder zur Erholung, sei ein Missbrauch. Etwas vom wenigen Positiven der Konvention von 1988 war, dass sie den traditionellen Gebrauch des Cocablattes erlaubte, aber nur in Gegenden, wo dessen Gebrauch historisch belegt ist. Weder die traditionelle Verwendung noch die historische Evidenz wurden jedoch definiert. Die UN Drogen-Versammlung von 1998 wurde auf Verlangen verschiedener Länder unter Führung von Mexiko einberufen, die verlangten, dass mehr Aufmerksamkeit auf die Reduktion der Nachfrage gelegt werde. Pino Arlacchi, der damalige Chef der UN Drogenagentur PNUFID, schlug der Konferenz jedoch die Vision einer drogenfreien Welt vor und erarbeitete einen Plan, wie die illegalen Pflanzungen von Coca und Schlafmohn innert 10 Jahren ausgerottet werden sollen. So enthielt die Abschlusserklärung von UNGASS 1998 zwar verschiedene Empfehlungen, wie die Antidrogenpolitik stärker zwischen Bekämpfung des Angebots wie auch Bekämpfung der Nachfrage ausgewogen werden könne. Schlussendlich wurde aber auch das Ziel akzeptiert, bis 2008 eine substanzielle Reduktion der Drogenpflanzungen zu erreichen. Es wurde ein Monitoringprogramm mit zweijährlicher Datenerhebung etabliert, sowie eine Überprüfung der Erfolge in den Jahren 2003 und 2008.

Bei der Drogenkonferenz 2008 betonte der Direktor des UNO Büros für Drogen und Delikte Antonio María Costa die Vorzüge der repressiven Politik. Das Drogenproblem sei kontrolliert, wenn auch nicht gelöst. Ausser in Afghanistan seien die Drogenpflanzungen zurückgegangen, legale Drogen würden mehr Tote verursachen als illegale Drogen, was für den Prohibitionismus spreche. Costa beklagte sich auch über das schlechte Image, das die repressive Drogenpolitik auf Grund einiger unerwünschter Nebeneffekte habe. Eine krasse Verharmlosung für den Schwarzmarkt, der von kriminellen Organisationen kontrolliert wird, für die Opfer der Repression und die andauernde Verschiebung der Pflanzungen und Schmuggelrouten. Costa wehrte sich auch gegen jegliche Versuche, Drogen legal und kontrolliert an Süchtige abzugeben, und wiederholte stereotyp den Spruch: Die Drogen sind nicht gefährlich, weil sie illegal sind, sondern sind illegal, weil sie gefährlich sind. Sein Hauptziel bleibt es, die Anzahl DrogenkonsumentInnen zu reduzieren. Trotzdem gelang es 2008 zum ersten Mal, auf UNO-Ebene das Konzept der Schadensminderung, wie das Verteilen sauberer Spritzen, einzubringen.

Kolumbiens Regierung setzte 2008 stark auf Prohibitionismus
Obwohl 2008 noch der Prohibitionismus die Agenda dominierte, gab es immer mehr Stimmen, die eine andere Drogenpolitik forderten. Insbesondere auf EU-Ebene gab es eine starke Bewegung, die Konzepte der Schadensminderung (do no harm) umsetzen wollte, an der sich auch die Schweiz und viele zivilgesellschaftliche Organisationen beteiligten. In Lateinamerika wurde die Lateinamerikanische Kommission über Drogen und Demokratie gegründet, angeführt von den Ex-Präsidenten Cardoso (Brasilien), Gaviria (Kolumbien) und Zedillo (Mexiko), die u.a  die Strafbefreiung des Marihuanakonsums vorschlug. Aber auch die Prohibitionsanhänger mobilisierte 2008, unterstützt v.a. von Schweden und religiösen Gruppen aus den USA: Auf dem Weltforum gegen Drogen im September 2008 wurde die World Federation Against Drugs gegründet. In Kolumbien gab es 2008 kaum eine öffentliche Debatte, die Regierung von Alvaro Uribe verschärfte aber die interne Gesetzgebung, z.B. indem die persönliche Dosis wieder unter Strafe gestellt wurde.    

Die kolumbianische Position in der UNGASS 2008 war denn auch sehr prohibitionistisch. Der damalige Innen- und Justizminister Fabio Valencia erklärte, dass seit UNGASS 1998 das Drogenproblem in Kolumbien komplizierter geworden sei, dass die Drogen die Subversion finanzierten, die Kartelle besser aufgestellt seien und sich die illegalen Pflanzungen weiter über das Land verteilt hätten. Valencia gab zu, dass Kolumbien kein Patentrezept gegen diese Herausforderung habe, sie aber weiter den Konsum verbieten, die DelinquentInnen bekämpfen und gegen den illegalen Drogenhandel vorgehen werden, im Sinne der geteilten Verantwortung und im Geiste der UN Drogenkonventionen. Er zeigte sich überzeugt, dass der Kampf gegen den Drogenhandel bis in zehn Jahren gewonnen werden könne. Die Zahlen, die Valencia in seiner Rede zur Drogenbekämpfung in Kolumbien nannte, liessen jedoch wenig Raum für Optimismus: seit 1998 wurden über 1,5 Mio. Hektar Coca ausgerottet, trotzdem gibt es immer noch Zigtausende Hektaren, die über das ganze Land verteilt wachsen!    

Die von der UNGASS 2008 verabschiedete Politische Erklärung hielt denn auch am Prohibitionismus fest und bekräftigte die Leitlinien der Erklärung von 1998. Es müsse aktiv eine Gesellschaft frei von missbräuchlichem Drogenkonsum angestrebt werden, um zu garantieren, dass alle mit Gesundheit, Würde, Frieden, Sicherheit und Wohlstand leben können. Ziel aller Politiken zur Reduktion von Angebot und Nachfrage sowie der Politiken der alternativen Entwicklung ist es, die Verfügbarkeit und den Konsum von illegalen Drogen zu reduzieren und in letzter Konsequenz zu eliminieren. Schlussendlich wurde das Jahr 2019 bestimmt, bis zu dem die Staaten die illegalen Pflanzungen von Schlafmohn, Coca und Hanf, die Nachfrage nach Drogen sowie die Produktion, den Handel und die Verteilung von Drogen sowie von chemischen Vorläufersubstanzen und die Geldwäsche massiv reduziert oder eliminiert haben müssen.[1]

Hoffnung auf einen Politikwechsel an der UNGASS 2016
Die nächste UNGASS war für 2019 vorgesehen, zehn Jahre nach der Politischen Erklärung und dem Aktionsplan von 2009, und damit zum letztmöglichen Zeitpunkt. Auf Initiative der Präsidenten von Mexiko, Kolumbien und Guatemala hin wurde dann beschlossen, die Konferenz auf 2016 vorzuverschieben. Kolumbien hatte seit 2012 zusammen mit Mexiko und Guatemala eine regionale Debatte angeführt, die Alternativen zum Prohibitionsmodell suchte. Drei Länder, die sinnbildlich für die hohen Kosten und letztendlich auch für das Scheitern der bisherigen Drogenpolitik stehen. Kolumbien war in den letzten Jahren unter Santos zu einem progressiven Schlüsselakteur in der Debatte um eine andere Drogenpolitik geworden, trotz Widersprüchen zu seiner eigenen, internen Drogenbekämpfungspolitik. Die Hoffnungen ruhen darauf, dass die Debatten dieser ausserordentlichen Drogenkonferenz weitergeführt werden, und an der UNGASS 2019 zu konkreteren Resultaten führen. In den Vorverhandlungen in Wien wurde Kolumbien von verschiedenen Lateinamerikanischen und Karibischen Staaten sowie von der Schweiz, Holland, Norwegen, Neuseeland und afrikanischen Staaten wie Ghana und Senegal unterstützt. Kolumbien setzte sich v.a. dafür ein, den ursprünglichen Sinn der Drogenkonventionen wieder zu erlangen, nämlich die Gesundheit und das Wohlergehen der Menschheit zu bewahren. Kolumbien setzte sich für Politiken ein, die auf Rechten und Freiheiten beruhen, mit einem Fokus auf die Gesundheit beim Drogenkonsum, auf Schadensminderung und Entkriminalisierung der DrogenkonsumentInnen, um dafür mehr Energie in die Verfolgung des organisierten Verbrechens zu stecken.[2]

Die UNGASS 2016 sollte einen offenen, partizipativen Vorbereitungsprozess haben. Länder und Organisationen wurden eingeladen, ihre Vorschläge und Anliegen für den Entwurf der Schlussdeklaration einzubringen. Schlussendlich wurden die meisten Vorschläge und Eingaben aber ignoriert, die Webseite ungass2016.org wurde zu einem peinlichen Substitut für eine tatsächliche Teilhabe interessierter Kreise. Die Ausarbeitung der Deklaration lag in der Hand des UNGASS-Ausschusses, der den Prozess sehr intransparent führte, zwar Entwürfe herumschickte und diese diskutieren liess, nur um im nächsten Entwurf kaum einer der Vorschläge oder Kritikpunkte aufgenommen zu haben. Eine breite Koordination zivilgesellschaftlicher Organisationen kritisierte scharf den geschlossenen Rahmen informeller Gesprächsrunden und den Verhandlungsort Wien, wo die konservativen UN Drogenbehörden ihren Sitz, aber viele ärmere Länder keine diplomatische Vertretung haben und somit nicht an den Verhandlungen teilnehmen konnten, zumal die versprochenen zusätzlichen finanziellen Mittel nicht vorhanden waren. Schlussendlich habe eine Handvoll reaktionäre Länder einen „Konsens“ aufgezwungen und progressive Formulierungen sowie die Diskussion und Abstimmung darüber verhindert.[3] Der Ausschuss versuchte, jegliche Kontroverse zu verhindern und möglichst früh einen Konsens über die Erklärung zu erreichen. Alle Kommentare, die diesem Ziel in den Augen des Ausschusses widersprachen, verschwanden in der Schublade. Während der Session der Commission on Narcotic Drugs CND in der dritten Märzwoche fanden extrem schwierige Verhandlungen statt, über umstrittene Themen wie Do no harm, alternative Entwicklung, Todesstrafe, Indigene Rechte und traditionelle Verwendung der Drogen. Schlussendlich wurde es ein Schacher um gegenseitige Kompromisse und Zugeständnisse, aus dem ein Entwurf für die Schlussdeklaration wurde. Aus Angst, der prekäre Kompromiss könnte nicht Bestand haben, sollte die Deklaration gleich nach der Eröffnungszeremonie abgesegnet werden.

Ist das Glas nun halbvoll oder halbleer?
Zivilgesellschaftliche Organisationen, die eine Abkehr vom Prohibitionismus wollen, zeigen sich bitter enttäuscht über UNGASS 2016. Die Schlusserklärung weist für sie viele Probleme auf: Sie enthält kaum Resultate oder operative Aktionen, um die verschiedenen Herausforderungen anzugehen, nicht einmal der Vorschlag der Einsetzung einer ExpertInnengruppe wurde aufgenommen. Anstatt die verschiedenen Optionen einzubeziehen, schreibe der Entwurf einfach den bisherigen Ansatz fort, ohne die Schäden der repressiven Politiken auch nur ansatzweise anzuerkennen oder die angeblichen positiven Resultate zu begründen. Der Entwurf gibt auch nicht alle Beiträge der verschiedenen UNO-Organisationen gleichwertig wieder, Voten für eine Entkriminalisierung der KonsumentInnen wurden beispielsweise aus dem Entwurf ausgeschlossen. Ebenso wurden viele Beiträge der Zivilgesellschaftlichen Arbeitsgruppe, von NGOs und Mitgliedstaaten ignoriert, so bezüglich der Abschaffung der Todesstrafe. Obwohl die UN Generalversammlung schon 2001 die Schadensminderung als notwendig anerkannte, fehlt der Begriff im Entwurf, und sogar effiziente und lebenswichtige Massnahmen wie Spritzenabgabe sind umstritten. Zudem hält der Entwurf am illusorischen Ziel einer Welt ohne Drogen (-missbrauch) fest, obwohl der Drogenkonsum seit 1998 massiv zugenommen hat, und setzt damit völlig falsche Prioritäten bezüglich der Eliminierung der Drogen, statt die Gesundheit, die Schadensminderung und die Menschenrechte ins Zentrum zu stellen. Die Erklärung ist inkohärent mit anderen UN-Zielen, insbesondere auch der nachhaltigen Entwicklung. Und der Entwurf steht völlig schräg in der Landschaft im Vergleich zur Realität in vielen Mitgliedsländern, wo zunehmend der Konsum strafbefreit wird, erfolgreich Schadensminderungsprogramme angewandt werden, Cannabis reguliert abgegeben wird und die traditionelle Verwendung von Drogen z.B. durch indigene Volksgruppen anerkannt wird.        

Regierungsvertreter aus Kolumbien und auch einige ExpertInnen sehen das Resultat der UNGASS 2016 weniger negativ. So sah die kolumbianische Verhandlungsdelegation längerfristig Erfolge darin, dass die Menschenrechte Eingang in die Drogenpolitik gefunden hätten, da es neue Politikansätze ermögliche. Es wurde aber auch kritisiert, dass solche positiven Punkte wie die Erwähnung der Menschenrechte schwach und vage formuliert und nicht operationalisiert wurden. Wichtig sei auch die stärkere Gewichtung der Gesundheitsaspekte, der Prävention und der Behandlung der Drogensucht als eine Gesundheitsstörung. Erstmals war es auch möglich, einige schadensmindernde Massnahmen aufzunehmen. Zwar enthält der Wiener Entwurf den Begriff „Schadensminderung“ nicht, aber er kann unter das Thema öffentliche Gesundheit subsumiert werden. Die positiven Schritte waren z.T. jedoch sehr bescheiden: so wurden „Programme von begleiteter Therapie durch Medikation“ sowie „Programme in Bezug auf Geräte zur Injektion“ aufgenommen, umständliche Kompromissformulierungen für Programme wie Heroin- und Methadonabgabe und Abgabe sauberer Spritzen. Ein gewisser Fortschritt kann man auch darin sehen, dass aufgerufen wurde, die sozio-ökonomischen Probleme nicht nur beim Anbau von Drogen, sondern auch bei Produktion und Handel von Drogen anzugehen, dabei insbesondere das Augenmerk auf Armutsreduktion und Stärkung des Rechtsstaates zu legen. Das in der Erklärung formulierte Ziel, dem Verbrechen und der Gewalt im Bereich des Drogenhandels entgegen zu wirken, könnte als sanfter Schritt Richtung Schadensminderung verstanden werden. Ein Erfolg war die Aufnahme der Verhältnismässigkeit der Strafen und von Alternativen zu den Gefängnisstrafen, was Kolumbien Spielraum eröffnet in ihren eigenen harten Gesetzen und bei der Überbelegung der Gefängnisse. Kein Konsens konnte bei der Entkriminalisierung des Konsums und bei der Abschaffung der Todesstrafe erreicht werden. Im Block der Länder, die den Status quo der Prohibition verteidigen, sind Länder wie China oder Russland, die die negativen Folgen des Krieges gegen die Drogen selber kaum erlebt haben. Keine Einigung gab es über die Einsetzung eines ExpertInnenpanels, das Empfehlungen über das Drogenkontrollregime ab 2019 formulieren würde. Im Wesentlichen wurden die Ziele und Absichten der internationalen Drogenkonventionen und der Politischen Erklärung von 2008 erneut bekräftigt, aber immerhin hat man die Losung von 1998 und 2008 einer Welt ohne Drogen etwas relativiert, hin zum Ideal einer Welt ohne Drogenmissbrauch.[4]  

Fazit
Der kolumbianische Analyst Rodrigo Uprimny wertet an der Schlusserklärung positiv, dass die Drogenpolitik die Menschenrechte respektieren müsse und dass die Staaten exzessive Strafen vermeiden und Alternativen zur Gefängnisstrafe für die schwächsten Glieder der Kette (Cocabauern und -bäuerinnen, Mulas) gesucht werden müssen. Für ihn könnte UNGASS 2016 in die Geschichte eingehen als Versammlung, die den Prohibitionismus bekräftigte und wo dissidente Stimmen nur eine Anekdote darstellten, oder aber sie könnte zum ersten Schritt einer ernsthaften Diskussion zur Überwindung des Protektionismus werden.[5] Auch die mit dem Drogenkontrollregime sehr kritische NGO TNI aus Holland gewinnt UNGASS 2016 am Schluss etwas Positives ab: Obwohl die Schlusserklärung der UNGASS 2016 enttäuschen mag und eine internationale Einigkeit vortäuscht, hätten die vielen Events, Debatten und Beiträge während der UNGASS gezeigt, dass es keinen Konsens mehr gebe, sondern tiefe Widersprüche und Spaltungen, und dass dieser UNGASS-Prozess trotz allem die Basis für grundlegende Wechsel in den nächsten Jahren gelegt habe.[6]

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[1] Francisco Thoumi, Bienvenidos al pasado, 6. April 2009, in: http://www.razonpublica.com/index.php/conflicto-drogas-y-paz-temas-30/389-ibienvenidos-al-pasado-la-actual-polca-mundial-contra-la-droga-se-mantendror-otros-diez-a.html

[2] Daniel Salgar Antolínez, Logros y fracasos de Colombia en el debate global sobre drogas, 18. April 2016, in: http://www.elespectador.com/noticias/elmundo/logros-y-fracasos-de-colombia-el-debate-global-sobre-dr-articulo-627782

[3] El documento final de la UNGASS, Diplomacia o negacionismo?, Deklaration der Zivilgesellschaft, 14. März 2016, in: https://www.tni.org/es/art%C3%ADculo/el-documento-final-de-la-ungass-diplomacia-o-negacionismo

[4] Daniel Salgar Antolínez, Logros y fracasos de Colombia en el debate global sobre drogas, 18. April 2016, in: http://www.elespectador.com/noticias/elmundo/logros-y-fracasos-de-colombia-el-debate-global-sobre-dr-articulo-627782

[5] Rodrigo Uprimny, Post-UNGASS, 23. April 2016, in: http://www.elespectador.com/opinion/post-ungass

[6] https://www.tni.org/es/art%C3%ADculo/ungass-2016-hito-historico-u-oportunidad-perdida

Aktuell

08.12.2016


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26.10.2016

Dezalé - Café de origen

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