10/15/10

Consulta Previa

15.10.2010 | von Stephan Suhner

Entwicklungsprojekte und Rechte ethnischer Minderheiten im Widerspruch

Das Recht ethnischer Minderheiten auf vorgängige Konsultation bei Entwicklungsprojekten, Gesetzen und Verwaltungsmassnahmen, die sie betreffen, ist in Kolumbien seit 1991 gesetzlich geregelt. Die nationale Umsetzung der ILO – Konvention 169 soll die Grundrechte der Indigenen und Afrokolumbianer auf ihre Kultur, ihre Religion und ihr Territorium schützen. In der Praxis wird jedoch bei kaum einem Projekt – beispielsweise Bergbau – eine korrekte Consulta durchgeführt. Doch nun regt sich Widerstand: die ethnischen Organisationen haben sich umfassende Kenntnisse über dieses Instrument angeeignet und fordern es konsequent ein. Verschiedene Organisationen aus dem Chocó sind selber von diversen Megaprojekten betroffen, ohne dass sie konsultiert worden wären, ohne dass ihnen ein wirkliches Mitspracherecht gegeben worden wäre. Aus diesem Grund hat das Interethnische Solidaritätsforum Chocó (FISCH) während sechs Monaten in Workshops und Diskussionen mit den einzelnen afrokolumbianischen Gemeinschaftsräten und Organisationen sowie mit den indigenen Resguardos und Autoritäten ein Mandat erarbeitet und verabschiedet, das regelt, wie die vorgängige Konsultation zu erfolgen hat: welche traditionellen Autoritäten sind zu konsultieren, welches sind die einzelnen Etappen der vorgängigen Anhörung und wie ist die vorgängige, freie und informierte Zustimmung einzuholen. Für das FISCH ist klar, dass eine Consulta bei langfristigen Projekten immer wieder zu erfolgen hat, insbesondere wenn unerwartete Folgen eintreten. Das FISCH ist der Meinung, dass sie das Recht haben, ein Projekt in der Consulta abzulehnen. Die Gemeinschaftsräte sind entschlossen, keine vorgängigen Konsultationen und keine Projekte mehr zu akzeptieren, die diese Bedingungen nicht erfüllen.

Ein Thema auch für die Schweiz

Richard Moreno, Vertreter der afrokolumbianischen Organisation der Cocomacia und Mitglied des Interethnischen Solidaritätsforum Chocó (FISCH) war im Oktober in der Schweiz zu Besuch und hat bei verschiedenen Lobbygesprächen auch dieses Mandat vorgestellt. So hat der UN-Sonderberichterstatter für ethnische Minderheiten diesem Vorschlag grosses Interesse entgegengebracht und wird ihn in seine Empfehlungen zuhanden der kolumbianischen Regierung aufnehmen. Doch auch für die Schweiz ist die Consulta und der Vorschlag des FISCH von Bedeutung: im Einflussgebiet der Cocomacia verfügt Glencore über die Konzession Pantanos-Pegadorcito zur Exploration von Kupferlagerstätten auf einer Fläche von 2600 Hektaren. Auch in diesem Fall erfolgte bisher keine korrekte Consulta. Die Tochterfirmen von Glencore, die das Projekt umsetzen, Carboloma S.A. und Cordillera Exploraciones, haben zwar zu gewissen Gemeinschaften und Organisationen den Kontakt gesucht, ohne jedoch umfassend über das Projekt zu informieren. Verschiedentlich wurden lokale Führungspersonen unter Umgehung der legitimen traditionellen Behörden kontaktiert und ihnen wurden Geschenke wie Aussenbordmotoren offeriert, um ihre Zustimmung zu erhalten. Der Grosse Rat Cocomacia hat daraufhin derartige Kontaktaufnahmen untersagt. Das Gebiet, auf dem die Konzession liegt, ist stark militarisiert und Untersuchungs-kommissionen der indigenen und afrokolumbianschen Organisationen wurde durch die Armee der Zugang zum Gebiet verwehrt.

Aus diesem Grund hat die ask! bei Glencore um ein direktes Gespräch für Richard Moreno gebeten. Dieses Gespräch kam jedoch nicht zustanden: Glencore verwies darauf, dass die Personen mit Sachkenntnis in Kolumbien seien und die Gespräche dort statt finden müssten, respektive dass alle Personen auf Dienstreise seien. Die ask! wird sich nun dafür einsetzen, dass es in Kolumbien zu Gesprächen auf hohem Niveau kommen kann. Es sollen dabei Lösungen gefunden werden und das Projekt soll nicht ohne umfassende Konsultation und Zustimmung der betroffenen Gemeinschaften weiter verfolgt werden.

Grundlagen und Konzepte der vorgängigen Konsultation

Das Konzept der vorgängigen Konsultation mit dem Ziel der freien, vorgängigen und informierten Zustimmung (Abk. FPIC auf Englisch), im spanischen Sprachgebrauch mit „consulta previa y consentimiento libre“ umschrieben, stützt sich insbesondere auf die Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO 169). Die UN-Erklärung über die Rechte indigener Völker (2007) entwickelt das Konzept weiter und präzisiert es. Grundprinzip des FPIC ist das Recht der indigenen Gemeinschaften, ein Projekt abzulehnen. Ohne dieses Recht zur Ablehnung würde die freie und informierte Zustimmung zur Farce. Leider wird in der Praxis in vielen Ländern den indigenen Gemeinschaften höchstens das Recht zugestanden, zu einem sie betreffenden Projekt Vorschläge zu machen, Anmerkungen zu formulieren, oder Befürchtungen zu äussern. Ein wirkliches Mitbestimmungsrecht oder gar das Recht, ein Projekt abzulehnen, wird ihnen kaum je zugestanden.
Das Konzept des FPIC beruht auf dem Verständnis, dass indigene Völker und Gemein-schaften als ursprüngliche Bewohner eines Territoriums weitergehende und frühere Rechte auf ihr Land und dessen Ressourcen haben als nachkommende Staaten und Siedler, woraus sich ein legitimer Anspruch darauf ableitet. Der Schutz ihres Rechts auf und die Verfügungs-gewalt über das Land und der Schutz der sich darauf befindlichen Ressourcen sind also zentral.

Kolumbien definiert sich mit der neuen Verfassung von 1991 als ethnisch gemischter und multikultureller Staat und unternimmt spezielle Anstrengungen, um ethnische Minderheiten zu schützen. Kolumbien gilt auf diesem Gebiet – zumindest auf dem Papier – als fort-schrittlich. So wurde die ILO-Konvention 169 ebenfalls 1991 ratifiziert und mit dem Gesetz Nr. 21 von 1991 in nationales Recht überführt. Sie hat Verfassungsrang und garantiert individuelle und kollektive Grundrechte der ethnischen Gruppen. Nutzniesser von ILO 169 sind in Kolumbien Indigene, Afrokolumbianer, Pueblos raizales (ursprüngliche Bewohner von San Andres und Providencia) sowie Roma (Fahrende).

Gesetze, Verwaltungsakte und Projekte, die indigene oder afrokolumbianische Territorien oder ethnische Gruppen betreffen, unterliegen theoretisch einer Consulta. Das Innen- und Justizministerium hat die Gesamtkoordination aller staatlichen Institutionen für die Consultas inne. Mit der präsidialen Direktive 01 von 2010 wurden sämtliche Behörden erneut in die Pflicht genommen, korrekte Consultas durchzuführen. Diese Direktive wurde von ethnischen Organisationen jedoch massiv kritisiert, weil sie hinter die vom Verfassungsgericht etablierten Grundsätze zurückfiel. Eine interinstitutionelle Arbeitsgruppe im Innen- und Justizminis-terium ist daran, einen Vorschlag für ein Rahmengesetz, das die Consulta regelt, zu erarbeiten.

Die Anzahl der Consultas haben in letzter Zeit stark zugenommen. Koordinierte das Innenministerium von 2003 bis 2006 lediglich insgesamt 51 Consultas, waren es 2007 und 2008 je über 50. Im Jahr 2009 stieg die Zahl sprunghaft auf 110 an. Die grosse Mehrheit aller Consultas betrafen Erdöl (121 Fälle) und Infrastruktur (106 Fälle), weit abgeschlagen folgen Verwaltungsakte (27) und Bergbauprojekte (25). Die Qualität der Consultas ist jedoch mehrheitlich mangelhaft und bei vielen Projekten findet gar keine Consulta statt.

Verfassungsgericht und ethnische Organisationen setzen neue Massstäbe

Trotz der ausführlichen Gesetzgebung und der verschiedenen Garantien und Klagemög-lichkeiten wird in Kolumbien kaum je eine Consulta korrekt durchgeführt. Gerade im Chocó, wo die Mehrheit der Bevölkerung indigenen und afrokolumbianischen Ursprungs ist und es in den letzten zehn Jahren zu einer massiven Zunahme von Grossprojekten kam, gibt es sehr viele Negativbeispiele, wie Consultas eben genau nicht durchgeführt werden sollten. Ein besonders bekanntes Beispiel ist dasjenige des Unternehmens Muriel Mining Corporation in Urabá, im geologischen Block Mandé Norte. [1] In der Nähe davon liegt die eingangs erwähnte Konzession Pantanos – Pegadorcito von Glencore International AG.

So wurde der Konsultationsprozess erst begonnen, nachdem die Konzession für die Explora-tionsarbeiten schon vergeben worden war: zu spät begonnen, unvollständig und nicht regelkonform. Es wurden nicht alle afrokolumbianischen und indigenen Gemeinschaften, die durch das Projekt beeinflusst werden, konsultiert. Zudem nahmen Personen teil und unter-zeichneten Vereinbarungen, die dafür nicht bevollmächtigt und legitimiert waren. Die den ethnischen Organisationen zur Verfügung gestellten Informationen waren ungeeignet und lückenhaft. Beispielsweise fehlte eine umfassende Studie über die sozialen und ökologischen Auswirkungen des Projektes.[2]

Das Verfassungsgericht hat ein Rekursgesuch betroffener Indigener dazu benutzt, die kolumbianische Rechtssprechung zur Consulta Previa in einem wegweisenden Urteil zu vertiefen und zu präzisieren.[3] Die Standards, die das Verfassungsgericht festlegte, sind ähnlich wie diejenigen des Mandats des Interethnischen Solidaritätsforums des Chocó. Während jedoch das Verfassungsgericht insbesondere die Rolle und die Verantwortung des Staates bei den vorgängigen Konsultation hervorhebt, betonen die ethnischen Autoritäten und das FISCH ihre Autonomie und ihren Anspruch, die wesentlichen Schritte der Consulta selber zu bestimmen und zu kontrollieren. Das Verfassungsgericht erinnerte an die Pflicht des kolumbianischen Staates, die soziale, wirtschaftliche und kulturelle Integrität der ethnischen Minderheiten sowie deren Spiritualität und Fortbestand als Kultur zu schützen. Das Recht auf vorgängige Konsultation sei dazu von grundlegender Bedeutung. Die indigenen Völker haben das Recht, in Bezug auf ihre Entwicklung die eigenen Prioritäten zu setzen, insbesondere was ihre Spiritualität und Kultur und ihr Land betrifft, und dazu ihren umfassenden Entwicklungs-prozess selbst zu kontrollieren. Das FISCH betont in diesem Zusammenhang die Autonomie der ethnischen Autoritäten und das Recht, eigene ethnische Entwicklungspläne zu erarbeiten.

Das Verfassungsgericht hält fest, dass die Konsultationen in gutem Glauben und den lokalen Umständen angepasst erfolgen müssen, um zu einer Einigung zu kommen, oder die Zustimmung zu erhalten. Die Konsultationen müssen mit allen repräsentativen und legitimierten Organisationen und Institutionen im Einflussbereich des Projektes durchgeführt werden. Das FISCH hält fest, dass zuallererst über das Recht auf Konsultation informiert werden müsse, da von Projekten betroffene Gemeinschaften häufig ihr Recht auf Konsultation gar nicht kennen. Die Konsultation müsse ihrem Territorium und ihren traditionellen Diskussions- und Beschlussfassungsmechanismen angepasst erfolgen. Vor der Konsultation muss das Umweltministerium umfassende Abklärungen über die möglichen sozialen und ökologischen Auswirkungen des Projektes tätigen, ohne die der Konsultationsprozess nicht starten darf. Das FISCH fordert, dass die Umweltverträglichkeitsstudie durch Experten durch-geführt werde, die sie selber bestimmen, und dass traditionelle Autoritäten sich an der Studie beteiligen können.

Vor der eigentlichen Konsultation braucht es eine Vorkonsultation, in der die Rahmenbedin-gungen und Instrumente der Konsultation abgesprochen werden. Für das FISCH haben die Gemeinschaften ein Recht, danach die Konsultation abzulehnen. Die alleinige Information über ein Projekt könne nicht als Konsultation gewertet werden, vielmehr müssten die Gemeinschaft reelle Möglichkeiten erhalten, das Projekt in all seinen Facetten zu verstehen und sich bewusst einbringen zu können. Es geht für das FISCH vor allem darum, die freie, vorgängige und informierte Zustimmung einzuholen. Das FISCH kritisiert insbesondere, dass sich das Verfassungsgericht zuwenig klar dazu äussert, was passiert, wenn zwischen dem wirtschaftlichen Akteur und den betroffenen ethnischen Autoritäten und Gemeinschaften keine Einigung erzielt werden kann. Das Verfassungsgericht hält zwar fest, dass die Indi-genen das Recht haben, an der Nutzung oder am Schutz der Ressourcen teilzuhaben. Gehören die Ressourcen – z.B. Mineralien im Untergrund – dem Staat, müsse dieser besondere Vorkehrungen treffen, um abzuklären inwiefern die Interessen der indigenen Völker durch eine Nutzung dieser Ressourcen betroffen sind. Das indigene Volk müsse ohne irgendwelche Einmischung und völlig frei, in Kenntnis aller Umstände des Projektes, deren Vor- und Nachteile für das eigene Volk abwägen und sich über die Durchführbarkeit des Projekts äussern können.

Ein Beschluss der staatlichen Behörden über die Nutzung der natürlichen Ressourcen sollte, wenn immer möglich, mit dem indigenen Volk vereinbart und im Konsens erarbeitet werden. Komme keine Einigung zustande, müsse der Staat die beiden Interessen – Schutz der Rechte des indigenen Volkes und nationales Interesse der Ausbeutung der natürlichen Ressourcen – sorgfältig abwägen. Eine Ausbeutung der natürlichen Ressourcen dürfe nie zu Lasten der kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Integrität gehen. Bei besonders grossen Entwick-lungsprojekten – beispielsweise eine Mine im Tagbau – müsse der Staat die Indigenen nicht nur konsultieren, sondern ihre freie, informierte und vorgängige Zustimmung einholen, da nur so der Schutz ihrer Rechte gewährleistet sei. Das Verfassungsgericht betont, dass das Projekt Mandé Norte ein derartiges Projekt sei, da eine offene Mine mit einer Projektdauer von 30 Jahren ein indigenes Volk massiv beeinflusse und es tief greifendem sozialen Wandel unter-werfe. In solchen Fällen sollten die Entscheidungen der Gemeinschaften als verbindlich angeschaut werden. Das Verfassungsgericht geht also hier erstmals so weit, den Gemein-schaften in besonderen Fällen das Recht zuzugestehen, ein Projekt abzulehnen.
Es ist davon auszugehen, dass das erwähnte Bergbauprojekt Pantanos-Pegadorcito von Glencore gemäss den Massstäben des Verfassungsgerichts ebenfalls nur mit dem ausdrück-lichen Einverständnis der betroffenen Gemeinschaften durchgeführt werden dürfte. Verschie-dene Gemeinschaften und Organisationen haben auch schon klar zum Ausdruck gebracht, dass sie das Projekt ablehnen. Das Mandat des FISCH enthält auch ein ganzes Kapitel über das Recht der Gemeinschaften, die Umsetzung von Projekten zu überwachen, Projekte abzu-lehnen und beim Auftreten von schweren Folgen für die Gemeinschaften den Abbruch eines Projektes zu verlangen. Jede betroffene Gemeinschaft hat demnach das Recht, ein Projekt abzulehnen. Dass der Staat im Sinne einer Güterabwägung ein Projekt gegen den Willen der Gemeinschaften, aber mit der notwendigen Rücksicht – wie es das Verfassungsgericht formuliert – durchsetzen kann, wird vom FISCH klar abgelehnt.

[1] Siehe Monatsbericht 05/2009

[2] Dazu Justicia Global

[3] Urteil Nr. T-769 vom 29. Oktober 2009

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26.10.2016

Dezalé - Café de origen

Foto: Christian Reichenbach

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