29.04.2019

Bröckelt der Wiener Konsens? Durchzogene Bilanz der 62. Tagung der Betäubungsmittelkommission CND in Wien: zwischen einer drogenfreien Welt und einem menschenrechtskonformem Umgang mit Drogen

29.04.2019 | von Stephan Suhner

Das Ministersegment der 62. Tagung der Kommission fand am 14. und 15. März 2019 in Wien statt. Ziel war es, Bilanz zu ziehen über die Umsetzung der Verpflichtungen, welche die Staatengemeinschaft mit der Verabschiedung der Politischen Erklärung und des Aktionsplans für eine integrierte und ausgewogene Strategie zur Bekämpfung des weltweiten Drogenproblems im Jahr 2009 eingegangen ist. Aber auch die Erklärung und die Empfehlungen der Sondersession der UNO-Generalversammlung UNGASS 2016 waren Teil der Diskussionen. Am Anfang des Ministertreffens wurde eine Erklärung verabschiedet.

Die 1946 vom Wirtschafts- und Sozialrat der UNO gegründete Betäubungsmittelkommission (Commission on Narcotic Drugs, CND) ist das zentrale Gremium der UNO, das für die Ausarbeitung der internationalen Drogenpolitik zuständig ist. Die Kommission formuliert Empfehlungen im Bereich der Drogenkontrolle an die Adresse der UNO-Mitgliedstaaten, leitet die Programme des Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) und entscheidet über die Unterstellung von Betäubungsmitteln, psychotropen Stoffen und Vorläufersubstanzen unter die internationale Kontrolle.

Die Ministererklärung: Festhalten an gescheiterten Rezepten, wenige Lichtblicke

Die Ministererklärung der 62. Tagung der CND anerkennt die Rolle der Zivilgesellschaft in der Drogenpolitik und empfiehlt die Anwendung evidenzbasierter Praktiken für Suchtbehandlung und Prävention. Zudem sollen Monitoring und Evaluation durch bessere Daten gestärkt werden. Die Ministererklärung wurde seit Herbst 2018 ausgehandelt und an der Ministerkonferenz der CND62 vom 14. und 15. März 2019 einstimmig verabschiedet. Positiv ist zu erwähnen, dass verschiedene Elemente der UNGASS 2016 wieder aufgenommen wurden, die für weitere Fortschritte essentiell sind, so die menschenrechts- und gesundheitsbasierte Perspektive. Die Ministererklärung anerkennt auch die Dimension des Drogenproblems, wenn sie z.B. feststellt, dass Suchtbehandlungen und Gesundheitsdienstleistungen für DrogenkonsumentInnen noch klar ungenügend sind. Der Reviewprozess der CND62 hätte aber weiter gehen und lessons learned der letzten Jahre stärker berücksichtigen sollen.[1]

Hervorzuheben ist die starke Beteiligung der Zivilgesellschaft über das Vienna NGO Committee on Drugs[2]. NGO erreichten einen breiten Konsens darüber, dass sich das Drogenproblem in den letzten Jahren verschlimmert hat, dass die Schlussfolgerungen der UNGASS 2016 die vollständigste Sichtweise auf das Problem darstellt und dass ein Ansatz basierend auf Menschenrechten und öffentlicher Gesundheit im Vordergrund stehen soll, und dass NGO die Todesstrafe für Drogenvergehen ablehnen. Eine wichtige Rolle spielte auch die Civil Society Task Force on Drugs, die vor kurzem die Ergebnisse der Onlinekonsultation der globalen Zivilgesellschaft[3] veröffentlichte, die in die Ministererklärung einflossen.

Die Ministererklärung der CND62 hat keine klare Linie und enthält für jeden etwas, so dass alle Länder sich darin vertreten sehen können. Die Erklärung betont, dass grosse Fortschritte gemacht worden seien, gerade in Forschung und gemeinsamem Problemverständnis sowie im Informationsaustausch und den gesteigerten Fähigkeiten der nationalen Drogenbehörden. Gleichzeitig sind die Probleme aber so gross, dass die CND ehrlicherweise von einem totalen Versagen der bisherigen Politik sprechen müsste: Drogen sind leicht erhältlich und billig, es gibt neue Drogen, die Kriminalität wächst, verbunden mit Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung, die Zahl der Drogentoten steigt und die Gesundheitsdienstleistungen sind angesichts neuer Drogen und Suchtformen klar ungenügend. Trotzdem übt sich die CND in Durchhalteparolen, die Ziele und der Aktionsplan von 2009, ebenso wie der UNGASS 2016, müssten verstärkt umgesetzt werden. So will die Erklärung weiterhin den missbräuchlichen Drogenkonsum praktisch eliminieren, ebenso die Pflanzungen. Gleichzeitig betont sie aber, dass die drei UNO-Konventionen zur Drogenkontrolle von 1961, 1972 und 1988 weiterhin Gültigkeit haben, aber auch genug Spielraum offen lassen, damit jeder Staat seinen eigenen Politikmix fahren könne. So wird betont, dass niemand zurückgelassen werden dürfe, dass die Menschenrechte und die Gesundheit im Vordergrund stehen. Positiv ist sicher, dass die Erklärung betont, dass die Drogenpolitik in Übereinstimmung mit anderen UNO-Zielen erfolgen müsse, und dass sie den Nachhaltigkeitszielen der SDG 2030 nicht zu wiederlaufen dürfe.[4]

Das International Drug Policy Consortium IDPC hält fest, dass die Ministererklärung nur begrenzte Fortschritte bei einigen Punkten aufweise, aber Fehler aus der Vergangenheit wiederhole. Sie sei ohne ehrliche Evaluation der Resultate der Dekade 2009-2019 verhandelt worden. IDPC anerkennt, dass verschiedene progressive Staaten hart kämpften, um eine stärkere Sprache zu Menschenrechten und gegen die Ziele der drogenfreien Welt zu verankern, aber leider behielt der sogenannte Wiener Konsens die Oberhand. IDPC hatte in der Vorbereitung zur CND62 die Staaten und die UNO wiederholt aufgerufen, den Fortschritt bezüglich der Ziele der Politischen Erklärung von 2009, d.h. den illegalen Drogenmarkt signifikant zu reduzieren oder gar zu beseitigen, genau zu evaluieren, aber es gab keinen Willen dazu. Anscheinend sei eine Mehrheit die Regierungen nicht bereit zu akzeptieren, dass die Arbeit mehrerer Jahrzehnte, in denen versucht wurde, den illegalen Drogenmarkt durch Repression und Bestrafung zu eliminieren, gescheitert ist. Angesichts dieses mangelnden Willens der Staaten veröffentlichte IDPC einen zivilgesellschaftlichen Schattenbericht, „Taking Stock: A decade of drug policy“, der klar belegt, dass in Bezug auf die Ziele von 2009 keine Fortschritte erzielt wurden. Vielmehr ist der illegale Drogenmarkt grösser und kräftiger als je zuvor und die Schäden der aktuellen Drogenbekämpfungspolitik nehmen zu.[5]

Für das Ministertreffen der CND62 hat IDPC daher vier Politikempfehlungen formuliert:

1)    Die Internationale Gemeinschaft soll wegkommen von den Zielen der drogenfreien Welt, da die Versuche, diese Ziele zu erreichen, zerstörerische Effekte gezeigt haben und grosse Schäden für die Menschenrechte, die Gesundheit und das Wohlergehen vieler Menschen verursacht haben. So ist es schade, dass die Erklärung zwar die neuen und hartnäckig bestehenden Herausforderungen benennt, die Mitgliedstaaten dann aber doch darauf verpflichtet, auf das Ziel einer Beseitigung von Drogenanbau, -produktion, -handel und -konsum hinzuarbeiten. Auch sollen die Anstrengungen zur Erreichung der richtungsweisenden Ziele von 2009, 2014 und 2016 verstärkt werden, d.h. unter anderem werden die Ausrottungsziele von 2009 bekräftigt. Es lässt den Staaten aber auch die Möglichkeit, mehr auf die Ziele der UNGASS 2016 zu fokussieren, sowie auf die darin ebenfalls erwähnten Ziele der Nachhaltigen Entwicklung. IDPC drückt deshalb die Hoffnung aus, dass in der nächsten Dekade die UNGASS-Empfehlungen operationalisiert werden und die Ziele der Agenda 2030 erreicht werden.

2)    IDPC empfiehlt den Mitgliedstaaten, vertieft darüber nachzudenken, inwiefern die aktuelle Drogenpolitik zu den generellen UNO-Zielen wie der Förderung von Gesundheit, Menschenrechten, Entwicklung, Frieden und Sicherheit beiträgt, da eine UNO-weite Kohärenz auch in der Drogenthematik angestrebt wird. Das oberste Führungsgremium der UNO (UN CEB) zur inhaltlichen Koordinierung hat dazu einen Aufruf lanciert, Gesetze, Politiken und Praktiken die die Gesundheit und Menschenrechte der Menschen gefährden, zu ändern und geeignete Alternativen zu Bestrafung und Kriminalisierung zu prüfen. Der UNO-Generalsekretär führt diese verstärkten Kohärenzbemühungen an und verschiedenste UNO-Agenturen wie der UN-Menschenrechtsrat, die WHO, UNDP und UNAIDS engagieren sich, und helfen so, den Tunnelblick der CND-Politikdebatten zu erweitern. IDPC begrüsst, dass die Kooperation der verschiedenen UNO-Instanzen und die verstärkte Kohärenz Eingang in die Ministererklärung gefunden haben, wie auch der Bezug auf menschenrechtliche Verpflichtungen und die SDG. Leider wurden die Formulierungen jedoch zu stark abgeschwächt, so dass keine starke Verpflichtung mehr resultiert. Dementsprechend enthält die Ministererklärung auch keine Ziele bezüglich einer Reduktion der Menschenrechtsverletzungen und der Straflosigkeit in der Drogenbekämpfung.

3)    Weiter empfiehlt das IDPC, dass die Diskussion an der Ministerkonferenz die Realitäten der Entwicklungen in der praktischen Drogenpolitik aufnehmen sollen. Dazu gehört die Diskussion der Vor- und Nachteile der regulierten Cannabismärkte in verschiedenen Ländern, aber auch die schweren Menschenrechtsverletzungen als Folge der repressiven Drogenpolitiken, beispielsweise aussergerichtliche Hinrichtungen, überfüllte Gefängnisse und Todesstrafe, aber auch die Verweigerung von schadensmindernden Massnahmen, obwohl in vielen Ländern Tote durch Überdosis zunehmen. Die wenigen Diskussionen über gesetzliche Regulierungen erschöpften sich fast ausschliesslich in scharfen Verurteilungen dieser Politiken durch einige Länder.

4)    Zuletzt fordert IDPC das Ende von bestrafenden und repressiven Herangehensweisen gegenüber verletzlichen Gruppen und Personen, wie es auch UN AIDS in einem jüngsten Bericht forderte. Die unverhältnismässigen Folgen von repressiven Drogenpolitiken beispielsweise auf Frauen und Indigene wurden in verschiedenen Berichten dargelegt. Die Drogenpolitik sollte sich also dahingehend weiterentwickeln, Menschen und Gemeinschaften ins Zentrum zu stellen, deren Lebensbedingungen zu verbessern und deren Menschenrechte zu schützen. Die Civil Society Task Force hat die Realität verletzliche Gruppen eindrucksvoll in die CND62 eingebracht.

Kolumbien an der 62. Tagung der Betäubungsmittelkommission

Die kolumbianische NGO-Koordination Acciones para el Cambio, mit der die ask! im Austausch steht, hat im Hinblick auf das Ministersegment der CND einen Schattenbericht veröffentlicht[6]. Die Corporación Acción Técnica Social ATS hat im Namen dieser Koalition eine Eingabe bei der CND62 gemacht. Die NGO betonen, dass Kolumbien wohl das Land in Südamerika ist, das den höchsten Preis für den „Drogenkrieg“ bezahlt hat und noch immer bezahlt, sowohl in Bezug auf Menschenrechtsverletzungen und Todesfälle wie auch in Bezug auf Umweltzerstörung, Korruption und Schwächung rechtsstaatlicher Strukturen. Kolumbien hat über lange Zeit versucht, die Kokapflanzungen auszurotten, und hat dabei insbesondere auf Besprühungen aus der Luft sowie auf manuelle Zerstörung der Pflanzungen gesetzt. Zwischen 1994 und 2015 wurden in Kolumbien 1,9 Millionen Hektaren Kokafelder (und als Kollateralschäden Nachbarflächen) besprüht, mit Kosten von weit über einer Milliarde US-Dollar, ohne eine nachhaltige Reduktion der Anbaufläche erreicht zu haben. Von einem Tiefststand von gut 50‘000 Hektaren vor zehn Jahren stieg die Anbaufläche 2018 wieder auf über 200‘000 Hektaren. 2018 wurden 80‘571 Hektaren vernichtet, 28‘199 Hektaren wurden erneut bepflanzt, das heisst 35% wurden wieder angebaut (resiembra). Während der gewaltsamen Zerstörung von Kokapflanzungen sind auch 62 zivile Mitarbeiter der Ausrottungsteams getötet und 442 verletzt worden. Verbunden mit der gewaltsamen Ausrottung sind Abholzung, Umweltzerstörung, Vertreibungen und Zerstörung von Lebensgrundlagen, sowie verschiedenste Gesundheitsprobleme wie Hautprobleme, Spontanaborte und so weiter. Erfolgreiche Projekte zur alternativen Entwicklung gibt es praktisch keine, und bis heute gibt es keine umfassenden Strategien zur nachhaltigen Entwicklung der Kokaanbauregionen. Der Schattenbericht zeigte auch auf, dass in Regionen mit erhöhter multidimensionaler Armut mehr Kokapflanzungen vorhanden sind und 57% der Kokabauernfamilien arm und 35% extrem arm sind. Ebenso gibt es einen beträchtlichen Anteil von weiblichen Familienoberhäuptern in den Kokaanabauregionen von 29%. In den Jahren 2013 bis 2015 wurden jeweils mehr als 300 Millionen USD im Kampf gegen Drogen ausgegeben, etwas mehr als 0,5% des kolumbianischen Staatsbudgets und über 5 Mal das Budget des Umweltministeriums.     

Unter Präsident Juan Manuel Santos wurden die Besprühungen mit Glyphosat wegen der möglichen krebsfördernden Wirkung des Chemikaliencocktails ausgesetzt. Ebenso wurde im Friedensabkommen zwischen den FARC und der kolumbianischen Regierung von November 2016 eine umfassende Lösung der Drogenproblematik vereinbart, deren Umsetzung unter der im August 2018 eingesetzten Regierung von Präsident Ivan Duque gefährdet ist. Eines der Kernelemente im Friedensabkommen sind die freiwilligen Vereinbarungen zur Substitution der Koka PNIS, ergänzt durch verschiedene territoriale Entwicklungsmassnahmen. Rund 80‘000 Kleinbauernfamilien haben solche Abkommen unterzeichnet und sich weitgehend daran gehalten, obwohl die Regierung verschiedene finanzielle Zusicherungen nicht einhalten konnte. Zudem gehören soziale Führungspersonen die sich für die freiwillige Substitution einsetzen, zu den Hauptopfern der Mordwelle an Aktivisten und Menschenrechtsverteidigern. In den Jahren 2017-2018 wurden insgesamt 64 Führungspersonen, die sich im PNIS engagierten, umgebracht. Die Regierung von Präsident Duque steht unter grossem Druck, die Anzahl Hektaren Koka drastisch zu reduzieren. Die Umsetzung des vierten Punkts des Friedensabkommens ist akut gefährdet und Kolumbien droht in eine neue Phase des Drogenkrieges zu rutschen, ohne dass an dessen Ende eine nachhaltige Lösung erzielt worden wäre. In ihrer Eingabe an die CND62 betont ATS auch, wie viel Gewalt vom Drogenhandel immer noch ausgeht, sowohl bezogen auf soziale Führungspersonen, die sich für die freiwillige Substitution einsetzen, als auch in den Städten im Zusammenhang mit dem Handel. Weiter weist ATS darauf hin, dass der Drogenkonsum in Kolumbien stark zugenommen hat, insbesondere die Verwendung von Crack durch sozial verletzliche Schichten, während Gesundheits- und Schadenminderungsprogramme völlig ungenügend und in 95% der kolumbianischen Gemeinden gar inexistent sind. Per Ende Juli 2018 waren 24‘954 Personen wegen Drogenvergehen inhaftiert, über 14‘000 wegen eines einmaligen Vergehens.

Darauf basierend gab ATS an der CND62 folgende Empfehlungen ab: Da der Einsatz der Armee in der Drogenbekämpfung negative Folgen zeigt, sollen die Staaten die zivilen Behörden zu stärken und mit friedensfördernden Massnahmen die Gewalt eindämmen; es sollen Politiken umgesetzt werden, die den DrogenkonsumentInnen den Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen, Schadensminderungsprogrammen und Rehabilitation garantieren; Drogenbekämpfungsstrategien sollten Alternativen zur Inhaftierung für Personen suchen, die Drogen produzieren und handeln; Programme zur Substitution der Drogenpflanzungen sollten auf Freiwilligkeit basieren mit dem Ziel, die Lebensqualität der Gemeinschaften zu verbessern.[7]

Die Rolle und Position der Schweiz

Basierend auf den Erfahrungen und Empfehlungen der kolumbianischen NGO formulierte die ask! verschiedenen Empfehlungen zuhanden der Schweizer Regierung, insbesondere an das Bundesamt für Gesundheit BAG, an SwissMedic, an das Aussendepartement EDA und an das Bundesamt für Polizei FEDPOL.

·         Die Schweiz soll sich für eine Abkehr vom einseitigen Fokus einer raschen Reduktion der illegalen Pflanzungen durch gewaltsame Bekämpfung (vor allem Versprühen von Chemikalien) einsetzen, und sich stattdessen für die freiwillige Substitution und alternative Entwicklung stark machen. Im Vordergrund stehen die sozialen und wirtschaftlichen Menschenrechte und die nachhaltige Entwicklung der betroffenen Regionen und Bevölkerungsgruppen und nicht die Anzahl zerstörter Hektaren.   

·         Die Schweiz soll darauf hinarbeiten, dass Koka, Cannabis und Schlafmohn als Pflanzen von den Verbotslisten der Drogenkonventionen gestrichen werden. Nicht Pflanzen sondern allenfalls Anwendungen und Produkte sollten kontrolliert oder verboten werden.

·         Die Schweiz soll sich für die traditionelle indigene Nutzung der Koka sowie für moderne legale Nutzungen im Bereich Ernährung und Medizin einsetzen.

·         Die Schweiz soll sich gestützt auf Erkenntnisse der WHO für eine Reklassifizierung des Kokablattes einsetzen.

·         Die Schweiz soll sich für Alternativen zu Haftstrafen (alternatividad penal) und gegen die Kriminalisierung der schwächsten Glieder der Drogenhandelskette, namentlich der KleinbäuerInnen, einsetzen.

·         Die Schweiz soll sich dafür einsetzen, dass in der internationalen Politik der Drogenkontrolle und -bekämpfung neue Indikatoren zur Anwendung kommen. Statt der Anzahl zerstörter Hektaren, Tonnen abgefangener Drogen und verhafteter Drogenkuriere soll der Fokus auf der Reduktion der durch Drogen verursachten Gewalt, auf der Desartikulierung der Strukturen und der Einschränkung der Finanzflüsse des Drogenhandels, auf der Gesundheit der KonsumentInnen und der sozialen und ökonomischen Indikatoren der Kokaanbauregionen liegen.

Die ask! erhielt auf diese am 4. März 2019 verschickte Eingabe seitens der angeschriebenen Amtsstellen keine Rückmeldungen. Gespräche mit dem BAG und dem EDA ergaben aber, dass sich die Schweiz sich in Kolumbien während der Regierung Santos intensiv im Bereich Gesundheit und Schadensminderung einsetzte und es dabei zu mehreren Erfahrungsaustauschen auf Expertenebene kam. Diese Kontakte sind durch den Regierungs- und damit verbundenen Politikwechsel unter Duque eingeschlafen.

Gemäss der Pressemitteilung[8] der Schweizer Delegation setzte sich die Schweiz während der Vorbereitungsarbeiten und anlässlich des Ministersegments dafür ein, dass die Empfehlungen der Sondertagung der UNO-Generalversammlung (UNGASS) vom April 2016 berücksichtigt und umgesetzt werden. Dieser Text enthalte fortschrittliche Ansätze auf dem Weg zu einer globalen Drogenpolitik, welche die Gesundheit und die Menschenrechte in den Mittelpunkt stellt. Weitere Informationen zu den Wortmeldungen und Vorschlägen der Schweiz wurden nicht öffentlich gemacht, ausser der folgenden Initiative.

Im Rahmen des Ministersegments organisierte die Schweiz gemeinsam mit zahlreichen weiteren Akteuren eine hochrangige Veranstaltung, die der Präsentation eines Katalogs von international anerkannten Leitlinien für die angemessene Berücksichtigung der Menschenrechte bei der Ausarbeitung einzelstaatlicher Drogenpolitiken gewidmet war (From abstract principles to concrete guidance: international guidelines on human rights and drug policy[9]). Diese Initiative ist Teil eines von der Schweiz mitfinanzierten und von der Universität Essex durchgeführten Projekts.

Diese Leitlinien sollen den Staaten helfen, Drogenpolitiken zu entwickeln, die die Menschenrechte respektieren. Die Leitlinien umfassen diverse Menschenrechte im Bereich Gesundheit, saubere Umwelt, Recht auf ein würdiges Leben, auf Arbeit und so weiter. So machen die Leitlinien viele Empfehlungen zur Nichtdiskriminierung von DrogenkonsumentInnen, für einen offenen Zugang zu Gesundheits- und Schadensminderungsprogrammen, zur Abgabe von verbotenen Substanzen zur Schmerzlinderung, zur Verhinderung von willkürlicher Festnahme und Bestrafung, dass z.B. niemand allein wegen Drogenkonsum verhaftet werden sollte. Weiter werden Bezüge hergestellt zwischen dem Folterverbot und der Drogenpolitik und darauf hingewiesen, dass der Entzug oder das Vorenthalten von gewissen Medikamenten (z.B. Methadon) eine Form von Folter darstellt. Auch weniger offensichtliche Verbindungen werden hergestellt, z.B. zwischen (repressiven) Drogenpolitiken und dem Recht auf freie Meinungsäusserung oder der Versammlungsfreiheit, dass niemand bestraft oder gehindert werden darf, seine Meinung zur Drogenpolitik, auch Kritik dazu, zu äussern. Die Leitlinien verlangen, von Besprühungen aus der Luft mit Pflanzenvernichtungsmitteln abzusehen, ausser deren Unschädlichkeit sei bewiesen, dies mit dem Verweis auf das Recht auf eine gesunde Umwelt. Viele Politikempfehlungen geben die Leitlinien ab zum Recht auf einen würdigen Lebensstandard, so z.B. die Bereitstellung von ökonomischen Alternativen für Personen, die im Drogenanbau und-handel tätig sind, oder dass nicht gewaltsam ausgerottet werden soll, ohne dass den Bauern Alternativen geboten und Hunger vermieden werden kann, oder dass niemand wegen Drogenvergehen willkürlich vertrieben oder enteignet werden darf. Spezifische Empfehlungen enthalten die Leitlinien ebenfalls für die Rechte und spezifischen Bedürfnisse der Kinder als DrogenkonsumentInnen, als Kinder drogenabhängiger Eltern oder als Opfer von Ausbeutung durch den Drogenhandel. Dasselbe gilt bezüglich umfassender Empfehlungen im Umgang mit spezifischen Rechten und Bedürfnissen von Frauen, sei dies in Bezug auf die Gesundheit, ihre Verletzlichkeit und Rolle im Drogengeschäft, z.B. das Risiko der Ausbeutung, aber auch in Bezug auf den Lebensstandard, auf Berücksichtigung in Substitutions- und Entwicklungsprogrammen, wie Zugang zu Land, technischer Beratung, Krediten etc. Ebenfalls verweisen die Leitlinien auf das Recht indigener Völker auf Selbstbestimmung und Autonomie, Verfügungsgewalt über ihr Land, das Recht auf freie, informierte und vorgängige Zustimmung sowie den Respekt der kulturellen Rechte, inklusive die Verwendung psychotropischer Substanzen und Heilpflanzen für Rituale.

Zum Stand der Umsetzung des Nationalen integralen Programms zur Substitution der illegalen Pflanzungen PNIS

Die Stiftung Ideas para la Paz hat zwei Jahre nach dem Start von PNIS Bilanz des bisher Erreichten gezogen und Empfehlungen für Verbesserungen gemacht. Trotz der Unsicherheiten die mit dem Regierungswechsel einhergingen, wie es mit der Umsetzung des Friedensabkommens weitergehen würde, hat Präsident Duque das Substitutionsprogramm PNIS weitergeführt, trotz geerbter Probleme in den Bereichen Finanzierung, Planung und Koordination. Mit der Zeit wurde die Lücke zwischen der Roadmap, wie das Programm die Verpflichtungen gegenüber den Kokafamilien erfüllen soll, und der Wirklichkeit im Terrain immer grösser. Duque versprach, die Verpflichtungen gegenüber den 130‘000 Familien, die Abkommen unterzeichneten, zu erfüllen. Das PNIS machte Fortschritte bei der Eliminierung der Koka, aber steht vor der Herausforderung, diese zu ersetzen und legale wirtschaftliche Alternativen zu implementieren. Die Familien die sich dazu verpflichtet hatten, ihre Koka freiwillig zu beseitigen, haben dies zu 94 Prozent erfüllt, die Wiederansaat (resiembra) beschränkt sich auf 0,6 Prozentder Fläche. Die grosse Unbekannte ist aber die Verfügbarkeit von alternativen Einkommensquellen. Den heutigen Problemen des PNIS liegen einige Probleme zu Grunde, die seit Anfang an bestehen, wie zum Beispiel die fehlende Verbindung mit der Integralen Agrarreform des Friedensabkommens für die territoriale Transformation, und die fehlende Artikulierung der verschiedenen Verwaltungs- und Regierungsstellen und das Ungleichgewicht zwischen Subventionen für die Familien und mangelnden Investitionen in Ausrüstungsgüter und Dienstleistungen. Die kritische Sicherheitslage in den Gebieten wo PNIS umgesetzt werden soll, hilft auch nicht.

Die FIP hat in ihrer Studie acht Probleme identifiziert, die einer effizienteren Umsetzung im Weg stehen. So ist das Programm krass unterfinanziert, es fehlen 2,7 Milliarden Pesos (ca. 850‘000 CHF). Die operative Leistungsfähigkeit des Programms ist ungenügend, um all die Komponenten umzusetzen, vor allem in den Regionen braucht es stärkere Equipen. Verschiedene Komponenten des Programms starteten mit Verspätung. So hat die technische Beratung mit fünf Monaten Verspätung begonnen, und die kurzfristigen landwirtschaftlichen Projekte mit 16 Monaten. Zudem wurden 13‘000 Familien von der Programmteilnahme suspendiert, sei es wegen fehlender oder fehlerhafter Dokumentation, nicht vollständig erfolgter Ausrottung der Koka etc. Die Umsetzung der Programmelemente für die Erntehelfer, zu denen 16‘848 Familien gehören, hat den grössten Rückstand, erst 10 Prozent sind an Projekten beteiligt. Die technische Unterstützung läuft sehr langsam an, so dass Familien, die die Übergangssubventionen erhalten, nicht wissen, was ihr zukünftiges einkommensgenerierendes Projekt sein wird. Über 9‘000 Familien haben schon alle Übergangssubventionen erhalten, aber erst in zwei Weilern wurden die kurzfristigen landwirtschaftlichen Projekte gestartet. All diese Unsicherheiten und Verzögerungen erhöhen das Risiko eines Wiederansaat. Betroffen sind vor allem die Weiler, wo die Überbrückungszahlungen schon beendet sind und die neuen Projekte noch nicht starteten, und die Regionen, wo bewaffnete Akteure Druck ausüben. 2018 haben sich zudem die Sicherheitsbedingungen in den 56 Gemeinden des PNIS verschlechtert, mit einer Zunahme der Morde um 38 Prozent von 2017 auf 2018.

Das PNIS steht also an einem Scheidepunkt: die Weiterführung bedingt grosse finanzielle Anstrengungen, es abzubrechen könnte als Wortbruch der Regierung interpretiert werden. Die FIP empfiehlt daher drei Optionen: das Programm anzupassen, mit der Erwartung, dass eine korrekte Umsetzung zu einer Substitution der Kokapflanzungen führt. Dazu müssen aber die Kommunikation mit den Gemeinschaften verbessert und die Spannungen der letzten Monate überwunden werden. Zudem muss die Sicherheit in den Kokaregionen verbessert werden. Die zweite Option wäre, das Programm besser zu verknüpfen und auszubauen, um die Defizite zu überwinden. Die Gefahr besteht aber, dass viel in landwirtschaftliche Aspekte investiert würde und die Vermarktung zu kurz käme. Zudem würde dies starke Veränderungen in den Territorien bedingen, die über das PNIS hinausgehen und tiefgreifendere ländliche Reformen bedingen. Die dritte Option ist, die Art wie die Substitution illegaler Pflanzungen angegangen wurde, zu überdenken, in dem ein Konsens unter Schlüsselakteuren gesucht wird. Ziel wäre es, eine nachhaltige Staatspolitik zu entwerfen, die die Territorien transformiert, aber nicht darauf abzielt, die illegalen Pflanzungen kurzfristig zu reduzieren, sondern die Lebensqualität und die makroökonomischen Bedingen zu verbessern. Die Regierung Duque scheint momentan auf Anpassungen und Verbesserungen zu setzen, was kurzfristig am besten sein kann, bis es einen längerfristigen Konsens gibt. Die FIP gibt zu bedenken, dass es auch um das Schicksal Tausender Familien geht, die sich verpflichteten, die illegalen Pflanzungen zu beseitigen und legale wirtschaftliche Alternativen zu verfolgen, weshalb das Substitutionsprogramm einen klaren politischen Rückhalt braucht.[10]    

Über all dem schwebt aber auch die Gefahr der erneuten Besprühung mit Glyphosat aus der Luft. Am 7. März 2019 hat Präsident Duque das Verfassungsgericht um Erlaubnis gebeten, die Besprühungen wieder aufzunehmen, da die Ausdehnung der Kokapflanzungen unerträglich sei. Für Duque sind die Besprühungen effizient: manuelle Ausrottungsteams erreichen 2 bis 3 Hektaren pro Tag, mit Besprühungen aus der Luft seien 120 bis 150 Hektaren möglich. Präsident Duque verschweigt aber die realen Kosten. Verlässliche Zahlen dazu gibt es nicht: während das Verteidigungsministerium von 2 Millionen Pesos pro Hektare spricht, geht das Präsidiale Büro für Substitution von 72 Millionen Pesos aus! Verschiedene Zahlen zeigen, dass die Sprühflüge nicht effizient sind, konzentrierte sich doch von 2000 bis 2015 ein Grossteil der Besprühungen auf Caquetá, Guaviare, Nariño, Norte de Santander und Putumayo, wo es 2017 trotzdem 120‘000 Hektaren Koka gab. Das heisst dass sich 70 Prozent der Kokapflanzungen in Gebieten befinden, die die letzten 15 Jahre pausenlos besprüht wurden. Zudem zeigen Studien, dass eine moderate Erhöhung der Sozialinvestitionen in den Kokaregionen einen ähnlichen Effekt auf die Reduktion der Kokaflächen hat wie die gewaltsame Ausrottung, und dass die Formalisierung des Landbesitzes ebenfalls sehr effizient ist für die Reduktion der Kokaflächen. Die NGO Dejusticia geht davon aus, dass die Gesamtkosten für Soziales und Landformalisierung für alle Familien im PNIS günstiger kommt als die gewaltsame Vernichtung der Pflanzungen, und zudem nachhaltigere Effekte hat, auch auf die Eindämmung der Abholzung. Die Schlüsselfrage bleibt, ob die Regierung lieber jährlich acht Milliarden Pesos im Krieg gegen die Kokabevölkerung ausgibt, oder ob sie diese Summe nicht lieber für Substitution und alternative Entwicklung ausgibt und so zum einschliessenden Wirtschaften in ehemaligen Kokaregionen beiträgt.[11]

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[1] https://www.dianova.org/news/drug-policies-ministerial-declaration/?option=com_content&view=article&id=61

[2] https://vngoc.org/

[3] https://www.cstfondrugs.org/

[4] Ministererklärung unter folgendem Link: https://undocs.org/E/CN.7/2019/L.11

[5] https://idpc.net/publications/2019/03/the-vienna-consensus-stifles-progress-on-UN-drug-policy

[6] La Experiencia de Colombia en materia de política de drogas en la última década. Informe sombra de la Coalición Acciones para el Cambio. Siehe: library.fes.de/pdf-files/bueros/kolumbien/15175-20190211.pdf; library.fes.de/pdf-files/bueros/kolumbien/15174.pdf  

[7] Die Eingabe von ATS ist unter folgendem Link abrufbar: https://undocs.org/E/CN.7/2019/NGO/4

[8] https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-74336.html

[9] https://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/hiv-aids/international-guidelines-on-human-rights-and-drug-policy.html; https://www.humanrights-drugpolicy.org/  Weitere Informationen finden sich auch auf dieser Webseite: https://www.hr-dp.org/un-human-rights-mechanisms-drug-control

[10] Fundación Ideas para la Paz, Los desafíos de la sustitución de cultivos ilícitos y las opciones para enfrentarlos, 4. April 2019, in: http://www.ideaspaz.org/publications/posts/1746

[11] Luis Felipe Cruz Olivera, La sustitución de cultivos de coca es mucho más barata que el glifosato, 22. April 2019. In: https://colombia2020.elespectador.com/opinion/la-sustitucion-de-cultivos-de-coca-es-mucho-mas-barata-que-el-glifosato

Aktuell

22.08.2019

Ask!: Seit 31 Jahren im Dienst von Frieden und Menschenrechten

Seit 1987 setzt sich die Arbeitsgruppe Schweiz-Kolumbien ask! als Stimme der kolumbianischen Zivilgesellschaft für Frieden und Menschenrechte ein.

2018 organisierte sie dazu öffentliche Veranstaltungen zu den Wahlen in Kolumbien, zum Kokaanbau und dem Drogenkrieg, zu den Menschenrechtsverletzungen und Umweltverschmutzungen von Schweizer Konzernen in Kolumbien.

Sie organisierte Film- und Diskussionsabende, Pubquizze und ein Jass- und Tichuturnier und hielt anlässlich des Internationalen Menschenrechtstags Predigten in katholischen und reformierten Kirchen.

Sie lobbyierte im Rahmen der Konzernverantwortungsinitiative für eine verbindliche Sorgfaltsprüfungspflicht für Unternehmen, verfasste und unterstützte verschiedene offene Briefe und Petitionen an die Regierungen der Schweiz und Kolumbiens. Elf Mal versandte die ask! 2018 einen umfassenden Newsletter mit Monatsbericht zur Lage der Menschenrechte in Kolumbien und aktuellen Entwicklungen.

Auch für 2019 haben wir wieder einiges geplant. Veranstaltungen zu Frieden und Menschenrechten, eine neue Kampagne und eine neue Webseite. Damit wir unsere Pläne realisieren können, sind wir auf unsere grosszügigen UnterstützerInnen angewiesen. Danke für Ihre Treue!

Mitglied der ask! werden und/oder an die ask! spenden oder einfach eine Spende an das Postkonto der ask! IBAN CH33 0900 0000 6018 6321 2 überweisen.